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从依法治国到依法治校(张长龙)
2019-11-22 11:56 张长龙  审核人:

一、依法治国的几个基本问题

(一)依法治国的主要含义

“依法治国”,是指国家公权力(包括国家立法权、行政权、司法权等)的取得必须有宪法、法律的授予;国家公权力的行使,必须受宪法、法律的约束;公权力行使发生的争议,必须由宪法、法律创设的相对独立于其他国家公权力的机关最终裁决。

法无授权不可为,法无禁止即可为,法定职责必须为

(二)依法治国的重要意义

一是深刻总结我国法治建设成功经验和深刻教训的重大抉择;

二是全面建成小康社会和全面深化改革的客观需求和重要保障;

三是维护社会和谐稳定,实现公平正义的必然选择;

四是实现党和国家长治久安的长远考虑。

(三)依法治国的重大任务

1.完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施;

2.深入推进依法行政,加快建设法治政府;

3.保证公正司法,提高司法公信力;

4.增强全民法治观念,推进法治社会建设;

5.加强法治工作队伍建设;

6.加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

(四)依法治国的全面推进

从“法制”→“法治”(“以法治国”→“依法治国”)

1949年新中国成立,为发展人民民主和建设法制国家,创造了前所未有的条件。1954年,中国第一部宪法正式颁布,标志着中国第一个法制建设高潮,但从1957年开始,中国的民主与法制建设进入低谷,特别是十年“文革”,中国社会主义法制遭到严重破坏。

1978年,党的十一届三中全会总结我国民主法制建设正反两方面经验,特别是吸取“文化大革命”中法制遭到严重破坏的沉痛教训,提出了“发扬社会主义民主,加强社会主义法制”的目标,并提出法制建设的“十六字”方针,即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。

党的十一届三中全会以后我国法制建设进入新的历史阶段。小平同志著名论断:为了国家的长治久安,保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人注意力和看法的改变而改变。邓小平在1992年南巡讲话时进一步认为:“还是要靠法制,搞法制靠得住些。”

经过近20年的发展,中国进一步奠定了法治建设的经济基础。1997年9月,党的十五大郑重提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的重大战略任务。1999年3月,“依法治国”的基本方略和奋斗目标写入宪法:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。2002年11月,党的十六大报告从发展社会主义政治民主的高度,指出“要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”。2007年10月,党的十七大报告,以科学发展观为统领,将深入落实依法治国基本方略列入实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。2012年11月,党的十八大报告,提出“法治是治国理政的基本方式”。并提出“全面推进依法治国”,“加快建设社会主义法治国家”,将依法治国方略提到了一个更新的高度。

从“法制”到“法治”的飞跃,具有里程碑意义。“法制”重在法律制度建设上,侧重在立法环节,是“文革”以后解决“有法可依”的重要一步。而“法治”不仅包括法律制度,还包括法的实施和遵守状态,它包括立法、执法、司法和守法等法治建设的全过程。

2013年1月7日,习近平总书记在做好新形势下政法工作的重要指示中,首次提出了“建设法治中国”的新目标。它是自党的十五大以来,有关依法治国、建设社会主义法治国家的“升级版”和“综合版”。2013年11月9日至12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议在北京召开,全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。“建设法治中国”不仅被正式写入《决定》,而且还将它单设一个部分,确立为发展社会主义民主政治的改革方向,这标志着中国的法治建设进入到一个新阶段。

十八届四中全会于2014年10月20日至23日在北京召开。全会把推进“依法治国”作为主题,审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。这是对十八届三中全会决定中关于“推进法治中国建设”任务的具体落实和不断深化,描绘法治中国新图景,提出“为建设法治中国而奋斗”,将法治中国建设事业推向一个新阶段。

十八届四中全会提出,法律是治国之重器,良法是善治之前提。

十八届四中全会提出的理论难题。这个理论难题之最大难点,在于法治(rule of law)概念源自于西方,法治原则包括多党制民主,而中共要如何处理法治(rule of law)与坚持中共领导(party rule)的关系,怎么解决“党和法的关系”,这是最大的难题。

中共在法治理论上三个最让人困惑的问题:

法制(rule by law)还是法治(rule of law)?授权还是控权(control power)?党的领导还是法治?为原来所谓的法治增加了几层涵义:法治是一种思维方式;法治被纳入为社会主义的核心价值;法治是过程,主体是老百姓;法治是中共执政方式转变的重要方式;法治是改革的依据;法治要对政府进行控权。

如何协调兼顾“中共领导”和法治?

四中全会的决定强调中共对立法机关的领导,各级政府要坚持中共领导,但在涉及司法问题时要求“各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权”,同时也要求中共领导干部带头守法。中国的法治不会与西方法治完全一样,要使法治与中共领导兼容,中共需要对西方的法治理论进行改造,也需要作出一些妥协,首先是放弃某些已有的权力,不再干预司法;也需要放弃一些此前管理国家的高度效率。

十九大报告通篇,都贯穿着“依法治国”的理政思路。

国家安全,需要加快法治建设;社会治理,需要法治方式;惩治腐败,需要厉行法治;百姓福祉,需要法治保障;执政兴国,需要法治思维;唯奉法者强,唯明法者进。

到2035年,我国法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现。

2018年3月中共中央根据《深化党和国家机构改革方案》组建中央全面依法治国委员会,是中共中央决策议事协调机构,其主要职责是统筹协调全面依法治国工作,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,研究全面依法治国重大事项、重大问题,统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等。中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。

二、全面推进依法治国应处理好几对关系

()全民的法治信仰与领导干部的法治素养

法治信仰引领法治中国建设。法治信仰,是发自内心地认同法律、信赖法律、遵守和捍卫法律。一旦法治成为一种信仰,人们就会长期持续、自觉自愿地遵守法律,把依法办事当成自己的生活习惯。法律只有被信仰,才能内化为人们的行为准则。

随着国家法治建设的深入,我们的法律条文越来越完善,人们对法律知识的了解越来越丰富,但为什么立法、执法、司法、守法中还有许多深层次的问题?为什么法律悬空、制度空转现象依然存在?一个重要原因就在于对法治的信仰没有真正树立。

要培育全民的法治信仰,首先要求领导干部要信仰法律,要提高领导干部的法治素养。领导干部的法治素养,就是把法治内化为各级领导干部的思维和方式,其实质乃是要进行思想和灵魂深处的革命,对法葆有一颗敬畏心、遵从心、信服心。

现实中,一些领导干部法治观念不强、法治思维不彰、法治能力不足,是全面实施依法治国、推进法治中国建设的一大制约因素。凡事都有一个突破口、一个切入点。让法治被信仰,钥匙在领导干部手里。只有他们才能打开这个良性循环的开关。各级领导干部是党和国家政策法律的具体执行者,代表着党和国家的形象,其一言一行对一般干部和群众有着巨大的示范效应。村看村、户看户,群众看干部。干部干部,先干一步。只有国家机关及其工作人员特别是领导干部带头遵守法律,用法律约束自己的行为,法律才有可能得到平等执行,法治精神才能得以彰显,法治信仰才能得以塑造。

2012年12月4日,习近平总书记《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》中指出:“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力,努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”

只有在每一个案件、每一个事件中都能把公平正义凸显出来、把法治的精神擦得更亮。人民群众对法治的信心乃至信仰才会一点一滴汇聚起来。

领导干部一时一处依法不难,难的是时时处处依法;想问题做决策不难,难的是用法治思维去思考;解决问题和矛盾并不难,难的是用法治的方式。

习近平同志强调,各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律,对宪法和法律保持敬畏之心,牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。习近平总书记在中央政治局就推进依法治国进行第四次集体学习时强调:“各级领导干部要带头依法办事,带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”

()依法执政与法治中国建设

依法执政既是法治中国的内涵,也是建设法治中国的基本保证。

执政党在中国的地位比较特殊。在我国,中国共产党作为执政党虽然不属于国家机关,但也不同于社会组织和一般政党。中国共产党对国家、社会事务实行全面领导,直接行使一定的国家公权力(如对国家重大事务的决策,对国家各级领导干部的管理等)。因此,在法治中国中,中国共产党依法执政有着特殊的地位和作用。

2004年9月19日,党的十六届四中全会通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,提出了“科学执政、民主执政、依法执政”三大执政原则,为推进依法治国、建设社会主义法治国家指明了方向,中国的“法治建设”内涵不断丰富。2007年10月21日,中国共产党第十七次全国代表大会将这三大执政原则写入《中国共产党章程》。

2012年12月4日,首都各界隆重纪念现行宪法公布施行30周年,习近平在大会上发表重要讲话。习总书记指出,党领导人民制定宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。

十八届四中全会《决定》提出:党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。十八届四中全会提出:坚持依法执政,各级领导干部要带头遵守法律,带头依法办事,不得违法行使权力,更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。形成完善的党内法规体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员干部带头遵守国家法律法规。要改进党的领导方式和执政方式,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。

加强党内法规制度建设,完善党内法规制定体制机制,形成配套完备的党内法规制度体系,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。

提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

()依法治国与以德治国

依法治国是治国的基本方略。依法治国与以德治国相结合

既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用,以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。

法治是国家治理的“硬件”,一般来说是有形地、强制性地发挥作用,本质上是一种硬约束;德治是国家治理的“软件”,通常是无形地、非强制性地发挥作用,本质上是一种软约束。

林肯说:法律是显露的道德,道德是隐藏的法律。胡适说:一个肮脏的国家,如果人人讲规则而不是谈道德,最终会变成一个有人味儿的正常国家;一个干净的国家,如果人人都不讲规则而大谈道德、高尚,最终这个国家会堕落成为一个伪君子遍布的肮脏国家。

()全面深化改革与法治

中国已进入需要通过全面深化改革来增强发展内生动力的阶段,改革之力度、深度、广度和速度,前所未有,改革必然会触及既有利益格局和权力格局,这不仅需要政治勇气,也需要法治智慧,需要靠法治来引领、推动、规范和保障改革。

法治与改革发展稳定被定格为保障与被保障的关系,人们习惯于讲“发挥法治的保障作用”,“为改革发展稳定保驾护航”。其潜台词在于,当关系到改革、发展与稳定的事情与法治发生冲突的时候,法治得服从被保障的事业。

2014年2月28日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”

要处理好改革的“变”与立法的“定”之间的关系,改革的“变”要依法而“变”,否则,就会变味或变样;立法的“定”不只是定结果,而要定方向、定目标、定原则、定主体、定方式、定过程、定责任等。

要运用法治思维、法治方式来深化改革和推进改革,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革有法有据,不能一改革就要冲破法律的禁区,破除改革就是违法这种错误观念。

立法主动适应改革和经济社会发展需要,要发挥引领和推动作用,为改革提供依据。要将实践证明行之有效的经验及时上升为法律,实践当中经验都成熟了,要赶快立法。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权,以授权驱动改革。对不适应改革要求的法律法规要及时修改和废止,做到立、改、废、释并举。

改革与法治是辩证统一的关系:如果说改革必然要试错,那么法治的作用就在于纠错以防止出现一种全局性、长期性的失误;如果说改革就要付出代价,那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本,规避不必要的代价;如果说改革就必然有风险,那么法治就是规避风险、把风险控制在最小范围内的不二法门。

要敬畏规则、依法办事,坚决反对潜规则!

()国家治理的现代化与法治化

十八届三中全会《决定》将“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。

十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。

习近平总书记指出,“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”这表明了国家治理体系和治理能力现代化与法治存在紧密的关系。

法治是现代国家治理的基本要素,是治国理政的基本方式。所谓基本方式,是指法治应当贯穿于治国理政的各个领域、各个环节,对各种具体方式都应当具有指导和规范的作用。但国家治理的现代化与国家治理的法治化并不能划等号。否则,《决定》为什么不直接将国家治理法治化作为全面深化改革的总体目标呢?显然,法治虽然构成了国家治理现代化的重要内容,但是将国家治理体系和能力现代化作为全面深化改革的总目标,意味着国家治理现代化与法治化相比、具有更具全面深刻的涵义。

国家治理的现代化可表现为国家治理的民主化、法治化、科学化、文明化。其中,法治化不仅具有独立意义,也构成了国家治理民主化、科学化和文明化的重要保障。

国家治理现代化的关键是法治化,核心内容是法治体系的健全和法治能力的提升。

国家治理现代化与国家治理法治化的关系可描述为:法治是现代国家治理的基本手段,是现代国家治理体系的重要内容,是提高国家治理能力的重要途径和依托;法治化是现代国家治理的一个目标,是国家治理现代化的一个标志。

三、依法治校是全面推进依法治国的必然要求

(一)依法治校的重要意义

1.依法治校与依法治国

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法治校是推进依法治国基本方略的必然要求。依法治国的完整表述是依法治国,建设社会主义法治国家;依法治国本身包含了各级国家机关和企事业单位。

2.依法治校与高校管理

管理是影响高校办学质量、制约教育发展的重要因素;依法治校已经成为我国高校管理的必然选择。依法治校:建设高校治理机构的基本保证;加强高校民主管理的基本机制;规范高校教育行为的基本举措。

(二)依法治校中的几个主要法律关系

1.依法治校必备法律法规规章

教育法律。例如,高等教育法、教师法。

教育行政法规。例如,学位条例、中外合作办学条例、教师资格条例。

教育部门规章。例如,普通高等学校学生管理规定、普通高等教育学历证书管理暂行规定、教育行政处罚暂行实施办法、国家教育考试违规处理办法。

其他相关法律。例如,道路交通安全法、食品卫生法、国防教育法、民法总则、民法通则、合同法、侵权责任法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政法、刑法。

2.对外法律关系

学校与政府之间的法律关系。

政府对高等教育有领导、管理、监督、组织评估的权力;高校依法享有自主办学权。以上为行政法律关系

学校与社会之间的法律关系。

高校管理者对外以学校名义,与各种社会团体、企业、个人发生法律关;以教学、研究、社会服务为内容的办学行为;以买卖、租赁、借贷、加工承揽、保险等为内容的其他行为。以上为民事法律关系。

3.对内法律关系

学校与教师之间的法律关系。

学校基于平等、自愿的原则,聘任教师、对教职工有进行管理、奖惩的权力;教师依法享有工作权和其他公民权。以上既包括以聘任合同为基础的平等法律关系,也包括法人组织内部的管理法律关系

学校与学生之间的法律关系。

学校是教育、教学的组织者和管理者;学生依法享有受教育权和其他公民权。以上有的涉及法人组织内部的管理法律关系,有的涉及平等主体之间的民事法律关系。

(三)依法治校的重要目标与任务

1、依法治校与高校治理机构改革

依法治校的首要条件:组织和制度保障。

党委领导,校长负责,民主管理,教授治学

1)高校领导体制。

党委领导下的校长负责制,党委集体领导与校长个人负责相结合。

2)教授治学机制。

“教授治学”是现代大学内部的一种治理模式,是指以教授为代表的教师群体治理学术,即参与学术事务的决策和管理。”教授治学”与党委领导、校长治校构成一个有机整体,达到政治权力、行政权力和学术权力三者的分工。健全法律,为“教授治学”提供合法依据。建立制度,使“教授治学”具有可操作性。

2、依法治校与高校教育行为规范

1)依法规范高校办学行为

提高依法管理学校的意识,建立健全自我发展、自我约束的管理体制及其运行机制。健全办学行为的合法性审查制度,保证学校的发展规划、章程和各项管理制度、对外签订的民事合同等符合法律规定。

2)依法规范管理行为

运用法治手段,通过法律途径来规范学校的行为,切实保障受教育者的合法权益;规范教育教学管理;规范人事与教师管理;规范学校财务与后勤管理;规范学生和班级管理;规范校园安全管理;规范行政管理人员职责;规范教师行为;规范学生行为。

3.依法治校与高校民主管理制度完善

促进高校决策民主化、管理科学化和建设规范化,必须加强民主管理和监督,实行校务公开制度。

1)健全以教代会为基本形式的民主管理和民主监督制度

完善教代会制度,切实保障教职工参与学校民主管理和民主监督的权利,保证教职工对学校重大事项决策的知情权和民主参与权。

2)完善校务公开制度

校务公开是学校党政领导班子及有关部门将学校发展规划、改革方案、招生就业、学科学位建设、财务收支、干部选拔、人事管理、收入分配及关系教职工切身利益的重大事项,通过一定的形式公诸于众,征求教职工意见,接受教职工监督,并组织教职工评判、管理的一种民主管理制度。

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